Revista Sagitario: ¿Cuál es tu concepción de servicios públicos y el papel que deberían tener en las sociedades contemporáneas?

Verónica Pérez: Me parece que el papel de los servicios públicos es fundamental en muchas escalas societales. Para mí son un nodo central que afecta tanto el desarrollo —y esto está probado— de las sociedades como el bienestar social. Ahí tenés dos grandes paquetes: crecimiento económico y bienestar social. Y esos dos grandes campos muchas veces están en tensión.

Si te vas a la génesis de los servicios públicos, los grandes servicios de infraestructura surgen con la Revolución Industrial y en confluencia con la Revolución Francesa, surge el concepto de lo “público”, cuando la soberanía desplaza su locus de referencia del monarca al ciudadano. No existía la concepción de lo público antes de la Revolución Francesa. Cuando esos dos procesos confluyen aparecen los servicios públicos y se empiezan a desarrollar por presión de las burguesías, que requieren mejores condiciones para el comercio. Entonces ocurre una primera articulación entre Estado y servicios públicos, porque van a ser las burguesías las que le demanden a los Estados nacionales el desarrollo de servicios públicos.

Por ejemplo, si pensamos en servicios públicos de infraestructura económica, que es lo que yo trabajo, porque después tenemos otros servicios públicos, debemos reconocer su característica fundamental que explica la intervención de los Estados: requieren inversiones de muy largo plazo. No hay privados con semejante espalda económica para esta clase de inversiones, que implican retornos de muy largo plazo, y requieren planificación.

Estrictamente en lo económico, lo fundamental es la escala. Y eso pone a los Estados en un primer lugar de intervención. Todo este proceso también hizo que, en términos de modelos de prestación de los servicios públicos, quedara este péndulo permanente entre Estado y privado. Sin embargo, el Estado siempre está, porque cuando uno estudia cómo son las inversiones en servicios públicos, siempre son los Estados nacionales los que ponen plata para el desarrollo, en articulación a veces con sectores privados, pero fundamentalmente son los Estados. Esto se debe a que la escala de la inversión es de tal envergadura que hay muy poco privado que pueda hacerse cargo. Además, se trata de servicios regulados, es decir, sujetos a definiciones gubernamentales tanto en términos de tarifas, calidad y otras condiciones de prestación. 

Después está la discusión de quién los presta, por ejemplo, si se dan en concesión o no. Que sea el Estado o el privado quien brinde el servicio es una discusión grande, que tiene pros y contras, pero el Estado siempre está y ahí aparece todo un paquete de discusión sobre regulación, que es lo que yo más trabajo en las clases.

Si uno piensa, tienen impactos a nivel macro, porque toda la cuestión fiscal siempre está relacionada a eso. En Argentina recientemente lo vivimos con el caso de la energía: el modelo generó un desequilibrio fiscal muy grande. A nivel meso, tenés el desarrollo de las actividades económicas, que dependen mucho de la calidad de los servicios públicos porque afectan directamente los costos de las empresas. Y a nivel micro, la vida cotidiana y el bienestar social están completamente atravesados. Hay un texto muy lindo de Oszlak que discute la presencia del Estado en la vida cotidiana a partir de los servicios públicos: imaginar la vida de una persona desde que se levanta, en un día normal, hasta que se acuesta; nos permite ver todas las relaciones que tiene con lo público, con los servicios públicos, y cómo su vida es distinta según cómo funcionan esos servicios, la calidad que tienen y, sobre todo, la presencia o la ausencia.

Lo vimos en pandemia con el tema del agua. Esto tampoco habla solo de infraestructura económica: es un paquete general. Tiene algunos denominadores comunes —la característica económica de la inversión y la presencia del Estado—, pero después cada servicio tiene impactos específicos. No es lo mismo la energía que el transporte; no es lo mismo el transporte que el agua, en términos de bienestar social y de modelos alternativos. Incluso, no todos los servicios habilitan todos los modelos existentes.

Revista Sagitario: ¿Y qué funciones deberían tener los servicios públicos, desde tu punto de vista?

Verónica Pérez: Lo que hay que resolver con el tema de los servicios públicos es el equilibrio. Debe haber un equilibrio entre eficiencia, calidad y asequibilidad. Y eso siempre está en tensión.

Muchas veces se cuestiona a los servicios públicos y a las empresas públicas por ser ineficientes, pero la ineficiencia es en parte producto de decisiones políticas, como por ejemplo cobrar los servicios públicos por debajo de su costo. Desde mi punto de vista esto no es un problema en sí. Muchas veces escuchamos que los servicios tienen un costo y ese costo hay que pagarlo. Sin embargo, hay servicios donde sería inviable definir tarifas que recuperen costos de producción, serían impagables, el caso típico es el del ferrocarril de pasajeros. Entonces, reciben subsidios de los gobiernos porque el interés está en otros aspectos, como los ahorros que devienen de la reducción de la congestión y de la contaminación, la disminución de los accidentes y la mejor planificación del espacio. Estos beneficios regresan hacia todos los niveles del gobierno, así como al conjunto de la población. El punto para mi, acá,  es que hay que pensar este campo de manera integral. No son problemas parcelados. Es decir, pensar también en cuestiones de financiamiento y en cómo se redistribuyen los recursos económicos.

Los servicios públicos ponen, para mí, en el centro de la escena una cuestión: me viene siempre Erik Olin Wright, cuando dice que toda forma social de organizar la producción es una forma de distribuir poder entre distintos actores: quiénes participan, quiénes toman decisiones y quiénes se benefician. Entonces, en términos de función, deberían propender al desarrollo de las sociedades en un sentido amplio, incluyendo el bienestar social y no solo el crecimiento económico.

Respecto a la pregunta, sobre qué función deberían tener los servicios públicos, para mí debería jerarquizarse el bienestar social, que siempre queda relegado frente a la discusión sobre la eficiencia y los costos.

Pero insisto: no se pueden pensar de un modo que no sea integral. Podés tener servicios públicos asequibles, muy baratos, o usarlos como política de redistribución de ingresos y contención del poder adquisitivo, pero tenés que tener una forma de solventarlo. La degradación que vivimos en las últimas décadas respecto de la calidad de los servicios públicos tuvo mucho que ver con una política que no contempló cómo sostener servicios de calidad con las políticas tarifarias que tuvimos.

Revista Sagitario: Siguiendo el hilo: cuando hablás de bienestar social que puede brindar un servicio público, ¿qué estás pensando? ¿En calidad, asequibilidad?

Verónica Pérez: Pienso en calidad de vida. Y cuando pienso bienestar social, pienso en la vida cotidiana. Una vida cotidiana con servicios públicos de calidad no es lo mismo que una vida cotidiana sin servicios públicos. Por ejemplo, el crecimiento de la mancha urbana y el no acompañamiento del transporte público. Conozco barrios donde las personas tienen que caminar 3 o 4 km hasta una red que los conecte con un transporte público. Por eso hay que pensarlos integralmente. O el agua: las periferias urbanas carecen de agua potable y la vida cotidiana ahí es muy difícil. Pensá en una persona que no tiene agua y tiene que caminar tres cuadras para llenar un balde, llevarlo a su casa y tener agua para cocinar, asearse, beber un agua que no le produzca problemas de salud. Y eso pasa hoy. Por eso digo: hay heterogeneidad. Una cosa es la Ciudad de Buenos Aires y otra el conurbano y las provincias. En términos de gas: todavía tenemos sectores que no tienen gas de red; grandes porciones del país donde no hay gas de red.

Revista Sagitario: ¿Qué diagnóstico hacés de los servicios públicos en la actualidad?

Verónica Pérez: Hay mucha heterogeneidad. Es difícil decir. Yo creo que el diagnóstico es la heterogeneidad. Ahora, hay algo que vengo pensando hace bastante tiempo. Yo estudio la relación entre el Estado, las empresas, las capacidades estatales. Hay mucha literatura sobre la importancia de las capacidades del Estado. Eso es importante, pero para mí hay un eje que se toca menos y tiene mucho que ver con los proyectos políticos que emprenden las sociedades.

No hay un proyecto político para los servicios públicos. No hay un entendimiento de ese rol nodal que tienen, y no hay un programa asociado a un desarrollo planificado. Lo que hay en Argentina es un péndulo que va de lo privado a lo estatal, donde los servicios públicos han tomado un rol importante en políticas más pensadas en redistribución de ingresos o en atender problemas de déficit fiscal. Ahora estamos yendo hacia el otro lado del péndulo, donde lo que importa es la eficiencia y la ganancia, y no hemos resuelto esa tensión como sociedad. No la hemos resuelto como sociedad política.

Cuando mirás, por ejemplo, el sector transporte: ¿qué proyectos se llevaron adelante en los últimos años? La verdad es que no hubo un proyecto para el sector. La privatización fue fundamentalmente por problemas fiscales y deuda. Después, esos procesos fracasaron. Entonces vuelve el Estado a “recuperar”. Incluso cuando se quiso construir un modelo más ampliado con participación sindical… Todos los actores lo pensaron como un negocio político y económico, y no se pudo trascender eso.

Ferrocarriles Argentinos ha sido un loteo de negocios de distintos actores políticos. Y para mí eso es lo preocupante ¿Quién puede emprender proyectos alternativos, programas ampliados e integrales? La clase política, digámoslo así. Y eso no está en el horizonte inmediato. 

Y por otro lado tenés a la sociedad civil cautiva de decisiones que se toman en otros ámbitos, sin participación. Incluso cuando se planifican nuevos sistemas o se amplía cobertura, no hay participación social. La federación sindical  internacional de trabajadores de los servicios públicos tiene publicaciones interesantes sobre modelos alternativos en la prestación de servicios en Europa, con resultados positivos. Entonces: es interesante pensar qué modelos podemos incorporar que desborden el binomio privado/estatal y “quién presta”. Modelos sociales más ampliados. Pero hay que pensarlos situadamente. Siempre pienso en una metáfora de Peter Evans, ligada a procesos de desarrollo donde advierte acerca del peligro de lo que llama “monocultivos institucionales” Tenemos que superar esto, porque un modelo puede funcionar muy bien en una sociedad particular y cuando lo insertás en otra no funciona ¿Por qué? Porque se trata de sociedades diferentes, con otras idiosincrasias y fundamentalmente con culturas distintas, en particular, agrego, con culturas políticas distintas.

Lo político es central. Eso es lo que nos está faltando: un proyecto político que involucre crecimiento económico y bienestar social, teniendo en cuenta la función estructural que cumplen los servicios públicos. Siempre corremos detrás de deficiencias que aparecen por fracasos de modelos, pensados de manera parcelada. Por eso no salimos del péndulo.

Revista Sagitario: Esto que planteás coincide con lo que nos dijo Armando Fernández Steinko, a quien entrevistamos por trabajo y participación de trabajadores en empresas públicas en este número de la revista: no prestar atención a la realidad específica de cada lugar y tomar modelos que funcionan en un lugar y en otro quizás no, lo que pone en evidencia la importancia de un diagnóstico situado ¹.

Verónica Pérez: Exacto: un diagnóstico situado. Tanto que hablábamos de pensamiento situado: en la política eso no está arraigado.

Este fin de semana leí una nota que le hicieron al ministro de infraestructura de la ciudad sobre la extensión del subte en la que propone llevarlo hasta la General Paz y pensar un modelo integrado. Dice: “Estuvimos mirando Medellín, y Medellín no funciona. Tenemos que mirar Transport for London”, grandes consorcios que planifican el conjunto de los transportes y lo hacen en combinación con la ciudad, incorporando cuestiones de desarrollo urbano. No podés pensar sistemas de transporte sin pensar las condiciones estructurales de las ciudades. Estoy de acuerdo con esta perspectiva integral, sin embargo, me recordó este riesgo de copiar modelos sin atender a condiciones reales.

Revista Sagitario: Está la cuestión del área metropolitana: jurisdiccionalmente es un problema porque son distintas jurisdicciones, pero desde el punto de vista del transporte podrían funcionar más…

Verónica Pérez: Claro. En otras partes funciona. Transport for London; la Autoridad de Transporte Metropolitana en Barcelona, con larga tradición. Acá se intenta armar algo similar desde los años 70 y nunca prospera. Se argumentó que era por el carácter federal de nuestra organización política, por los distintos colores políticos a cargo de los gobiernos de Nación, Provincia y Ciudad. Sin embargo, durante el gobierno de Mauricio Macri, provincia, ciudad y Nación eran del mismo color y tampoco funcionó.

Ahora viene el Ministro de Infraestructura de la Ciudad, y dice: “Tenemos que ir hacia ahí, el modelo de Transport for London”. ¿Pero dónde radican los obstáculos para nosotros? Cuando indagas te dicen: “Nadie está dispuesto a entregar una cuota de poder”. Eso no lo minimizaría. Ahí radica en parte una forma de construcción política de los espacios. Haciendo un salto hacia la empresa pública, el control de las empresas públicas han sido un espacio de reproducción de poder político. Han funcionado más como eso —en los casos que conozco— que como un campo con potencialidad para el crecimiento y el bienestar.

Revista Sagitario: Pasando a corto plazo: ¿qué tareas urgentes debería asumir el Estado en materia de servicios públicos? 

Verónica Pérez: Hoy no las veo. No veo condiciones materiales para salir del encierro. A veces dicen: “Argentina tiene otros problemas urgentes”, pero esos problemas también están afectados por cómo se desarrollan los servicios públicos. El agua: estamos hablando de agua, un servicio esencial para la vida. La energía, en un contexto donde el cambio climático vuelve central la cuestión energética. Eso afecta al transporte: hay países recuperando ferrocarriles porque es el transporte que menos contamina, y acá estamos a contramano. La red ferroviaria está detonada: casi no existe la red interurbana. La red metropolitana está muy degradada. En cargas, lo que queda de la red, forma parte de negocios privados porque forman parte de la cadena logística de las empresas a cargo. Te doy un ejemplo, el año pasado fui al Congreso Argentino de la Producción en la provincia de Buenos Aires; me invitaron a hablar sobre logística. No es mi campo, pero les interesaba cómo el Estado puede articular mejor con privados. Un diagnóstico del Consejo Federal de Inversiones (CFI) ponía sobre la mesa el problema: no les interesa diversificar a las empresas de cargas, porque no es su negocio; les interesa su cadena logística. Entonces no van a incorporar otros sectores ni transportar otros productos.

Revista Sagitario: Si el Estado se retira, lo que queda es el negocio del privado.

Verónica Pérez: Sí. Y el privado no tiene visión estratégica por naturaleza; no se le puede pedir eso. Hay que salir de “privado malo, Estado bueno”: la realidad mostró que no es así. Puede haber y hay algunos privados pujantes que piensan estratégicamente, pero en términos de negocio, y el Estado muchas veces piensa cómo sacarse el problema de encima y que lo maneje otro.

También somos un país federal, esto abre la pregunta sobre hasta dónde puede intervenir el Estado nacional. Hasta cierto punto. Después están las provincias y los gobiernos locales. En Argentina, por ejemplo, el agua la prestan muchos municipios. Pero el Estado nacional debería tener una visión holística. Y primero: un diagnóstico general del campo de los servicios públicos a nivel nacional, que no existe. Hay partes, pero no una mirada integral como en otros países.

Y debería haber un espacio donde se piense integralmente, porque los servicios se relacionan entre sí. El agua no se puede pensar sin energía: hay lugares con cortes recurrentes y las bombas no funcionan. La energía atraviesa todo: transporte, agua, la vida en las casas. Entonces: no solo visión por área, sino integral. Hay especificidad —cada servicio es distinto y requiere miradas específicas—, pero lo integral potenciaría mucho lo específico.

Revista Sagitario: ¿Cómo te imaginás un modelo regulatorio e institucional vinculado con los servicios públicos que funcione y que sea viable? ¿Quiénes deberían participar, Estado, privados, sindicatos, organizaciones de usuarios?

Verónica Pérez: Pienso un modelo deseable más que viable, porque hoy no lo veo viable. Un modelo deseable incluiría participación de todos los sectores.

Me traés un tema que trabajé bastante: usuarios. ¿Quiénes son los usuarios? ¿Qué tienen en común? Una vez entrevistamos a Guillermo Moreno, cuando era funcionario de Comercio Exterior. Nosotras íbamos con la idea de democratización de los servicios y ampliación de la participación. Él sostiene que el Estado se tiene que ocupar y nos dice: “Al final ustedes leen mucho Marx, son todos rojos, piensan en modelos democráticos que no existen ¿qué tiene que ver mi mamá con Mirtha Legrand? Sí, ambas son usuarias de servicios públicos, ¿pero ¿cuál es el interés común?” Nosotras le decíamos que el punto en común es justamente ser usuarias de servicios públicos. Pero entonces nos dice: “¿cuál es la figura del usuario?” 

Cuando estudiás organizaciones de usuarios, están las informales —aficionados a servicios— que no tienen participación institucional; y las formales, que sí, aunque muy restringida. Con las privatizaciones se incluyó una figura de participación en algunos procesos de toma de decisión. Pero cuando funcionó, ¿quiénes eran esas asociaciones? Eran parte de espacios políticos con intereses económicos en aspectos de los servicios o vinculados. Entonces es muy difícil pensar, hoy, cómo representar esos intereses de una manera menos corporativa y más universal.

Revista Sagitario: ¿Y cómo se hace?

Verónica Pérez: Deseablemente, pensaría en un espacio institucionalizado dentro del Estado donde confluyan intereses y se discutan cuestiones específicas y generales de los servicios públicos. Pero volvemos: quiénes participan. Cuando quisimos ampliar el modelo en Ferrocarriles fue un desastre, con las llamadas Unidades de Gestión Operativas de Emergencia. Los sindicatos precarizaban trabajadores a partir de cooperativas de su propiedad, y se llevaban parte del dinero que el Estado ponía para obras y salarios. Esa es la realidad en la que estamos.

Revista Sagitario: ¿Cómo te imaginás una articulación deseable? ¿Qué rol debería asumir el Estado respecto del privado, sindicatos, organizaciones de usuarios, para lograr servicios eficientes, de calidad y asequibles?

Verónica Pérez: Para mí el Estado es central: debe tener el rol rector. Porque tiene la mirada general y puede tener una mirada estratégica. Eso implica considerar necesidades de distintos sectores, y no responder acríticamente al poder económico. Es como todo espacio de negociación donde se articulan intereses y se busca un reparto más justo.

Pero cuando decimos “Estado”, también es cómo lo concebimos. ¿Qué es el Estado? Gran discusión. El Estado es una cáscara vacía si no pensás el proyecto político que lleva adelante el gobierno a cargo del Estado. Entonces volvemos al plan político: ¿qué proyectos emprendemos como sociedad? ¿Cuál es el proyecto de las clases dirigentes hoy? ¿los servicios públicos forman parte de esos proyectos?

Revista Sagitario: ¿Qué experiencias pueden servir como referencia para pensar escenarios de futuro en Argentina y por qué?

Verónica Pérez: En transporte, por ejemplo, comparto que Transport for London y la Autoridad de Transporte Metropolitano en Barcelona son modelos que uno debería mirar. Pero hay que pensarlos con nuestras condiciones reales: hasta dónde podemos articularlos. O, incluso, usarlos como sugerencias de modelos posibles, pero con las condiciones que tenemos. También hay modelos cooperativos del agua muy exitosos: cooperativas que prestan agua y muchas veces energía. Pero son escalas pequeñas. Y además asumen otras funciones sociales a nivel local.

Y aparece la cuestión de la escala: servicios públicos, ¿a qué escala? Local, provincial, nacional. No hay un paquete único. El Estado nacional puede tener mirada estratégica, planificar y diagnosticar qué falta. Después hay que articular con distintos niveles de gobierno, sociedad civil y sectores económicos. Un esquema de gobernanza donde participen todos, pero con el Estado nacional en un rol rector, con jerarquía sobre el resto. Para eso, el Estado nacional tiene que tener una visión estratégica por fuera de la coyuntura y pensar en el largo plazo, o al menos en el mediano.

Vivimos un péndulo desde hace años. Si pensás en el peronismo y la Constitución del 49, el Estado asume directamente la prestación de servicios públicos. Se convierte en una relación entre servicios públicos y propiedad estatal casi como una mónada. Si mirás inversión, ampliación y cobertura, fue un modelo muy exitoso, pero en un mundo distinto.

Las cuestiones internacionales están ligadas al desarrollo de servicios públicos: por ideologías que permearon decisiones de los gobiernos, muchas veces con muy poca autonomía, y por el rol que asumieron en distintos momentos.

Revista Sagitario: ¿Cuál sería el horizonte? Si el Estado asume un rol estratégico, ¿Hacia dónde direccionar? ¿Eficiencia, calidad y asequibilidad?

Verónica Pérez: A construir un equilibrio entre esas tres patas. No es imposible. En otras sociedades funciona. Y algunos dicen: “Son carísimos”. Sí, pero son sociedades con poder adquisitivo mucho mayor y con cuestiones de la vida cotidiana resueltas, que nosotros todavía no. Creo que hay que ir hacia ahí, y principalmente a que los servicios públicos sean un campo de atención estratégica.

El desarrollo debería ser el paraguas de esa tríada: crecimiento económico con bienestar social. Pero definámoslo, porque muchas veces son palabras vacías. Hablás con economistas y para ellos desarrollo es crecimiento económico. Pero podés crecer y ser un país súper inequitativo, con mucha desigualdad. O podés cobrar servicios públicos y generar una ganancia, pero afectás el bienestar social. Entonces hay un equilibrio que hay que intentar construir. No es que no se puede construir.